多宝体育,多宝体育官方网站,多宝体育APP下载政府绩效评估是一项涉及不同层级的管理活动，评估权在层级间配置和流动。由于管理控制需求产生评估的冗余、治理需要创造评估剩余的契机以及评估技术成熟提供评估下放的条件，剩余评估权应运而生，它是评估国家趋向下剩余权发展的新表现，与政府组织的结构性调整和权力调适的逻辑相一致。剩余评估权可以依靠委托—代理的多层级行政体系逐层传递，上级拥有正式权威和剩余评估权的分配权，下级政府因为对剩余评估权的享有能够灵活调动资源并承担责任和风险。评估权的剩余和传递通过指标、考核、激励的剩余和传递来实现，部门层级被赋予自主性去实施上级制定和分配的目标任务、管理本层级公共事务以及对更下一层级的控制。

　　由于风险社会时代的到来，通过评估来建构问题，并根据评估所产生的因果解释来解决问题，正普遍成为行政国家及官僚的行为逻辑。绩效评估是政府行动的指挥棒和国家治理的重要工具，无论是在治理效能管控还是人力资源管理中，评估权都变得越发重要。评估权如何行使和运作构成了政府绩效评估和内部激励结构的核心内容，它在组织管理技术的基础上对科层间关系影响和重塑，推动着组织激励结构的变迁，进而又影响治理能力。同时，政府绩效管理是一项涉及政府不同层级和部门、多元主体参与的系统工程，是一种政府系统自上而下推动的层级管理。评估权得以在层级之间配置，在不同的层级间被赋予不同的权威动员和权力资源，影响到不同利益主体的行为并产生不同的管理结果。评估权的层级间配置构成了绩效评估的关键环节。在科层组织对评估进行配置和下放的过程中，评估产生了剩余，即剩余评估权的出现，它成为理解政府绩效评估运作新的支点。

　　事实上，关于剩余权的概念学界早已有丰富的研究成果。由于有限理性、监督成本、未来不确定性等因素，现实中的契约表现为不完全契约（或不完全合约、合同），契约无法完全通过各项条款对相关者的权力和责任做出准确描述、规定与分配，从而导致了剩余权的产生。其中，“剩余控制权”（Residual Right of Control）是契约中没有事先明确规定的对资产所有方控制的权利，能够使所有者以极大的积极性有效地使用资产，用于决定在限定的特殊用途之外资产如何被使用；“剩余索取权”（Residual Right of Request）是对利润或净收益的占有权，契约各方可以为契约中未明确的权利而进行剩余部分的争取。从企业的产权问题研究到公共权力分配机制研究，不完全契约理论和剩余权理论被愈来愈多用于解释政府组织行为，“制度、机制、法律、规范等都可以理解为一种不完全的契约，政府的公共权力分配机制更是一种不完全的契约安排”。上级政府掌控剩余控制权，下级政府拥有剩余索取权，对于上级政府未成文于原定契约中的权力，下级政府可以获得具备一定行动力的支配权，这也发展出了对政府“是否执行、如何执行的‘剩余执法权’（residual rights of law-enforcement）”的研究。决策和执行的过程是一个权力运行的过程，它们往往又是通过评估达成。“下级的执行绩效如何要接受上级政府的验收考核,考核结果决定着可以享受上级政府给予的剩余索取权的多寡”，因而，上级对下级的剩余控制分配和下级的剩余索取占有借助于评估考核来实现。剩余权在现今的科层组织运作中更表现为剩余评估权，这反映了行政组织内部上级对下级的权力控制的新特点。剩余评估权是评估国家新趋向下剩余权和绩效评估交汇的新议题，评估是上下级之间目标设置与任务执行的重要依据，地方政府因为对剩余评估权的享有带来额外的权力资源。从宏观上看，评估权决定了怎样进行组织的绩效目标管理，从微观上看，评估权涉及部门人事考核激励奖惩。因此，本文提出的剩余评估权是对剩余权理论的新发展，它关乎上下级如何使用评估进行政策决定、人事调动、资源配置等部门管理的权力，以及它们传递、流动和剩余的逻辑关系。

　　对于剩余权中的评估特征也能够在近年国内政府组织关系的研究中考察到。周雪光、练宏提出中国政府三级科层组织博弈过程的“控制权”理论，委托方可能会策略地将一些实质权威下放给管理方，“即在契约明确的规定之外（或在传统权力分配常规之外），拥有实质权威的一方有着对资产（或各类活动）事实上的控制权”，中央政府（委托方）设立具体政策目标“发包”给中间政府，行使检查验收权定期检查、评估中间政府上交的政策实施成果，并将激励权以及实施过程的控制权赋予中间政府。在这里，中央政府确保作为承包商的中间政府如期按约完成政策目标依靠的是评估考核，而实际上，中间政府对代理方的基层政府的激励分配也需要借助于评估工具才能获取更为准确的信息。如此，不管是中央政府到中间政府，还是中间政府到基层政府，权力控制都不得不依托于绩效评估，评估是目标设定、检查验收、激励分配之间的共性因素。何艳玲、肖芸提出随着组织任务中模糊性要素的增多，“目标设定权、检查验收权与激励分配权之间的关系、各自内涵及行使方式等都已发生显著变化，检查验收权从一项附属控制权转变为一项重要且复杂的控制权，地位得到突显，主导目标设定与激励分配”。检查、评估、监督、考核所依附的权力关系在剩余控制权的内容中愈发凸显。评估在任务完成全过程中得到强化，从委托方、中间方到代理方评估权逐步流动和剩余。甚至到了末端代理方的基层政府都能够策略性实施政策执行的控制权，选择性执行上级的考核目标，以信息优势和裁量权给应付评估和操作评估留下了空间。

　　此外，行政包干制中指出的“作为发包方的上级政府将任务、权力、利益和责任下放给作为承包方的下级政府或个人”，或是行政发包制中指出的“国家将具有公共事务性质的管制权力、较大的自由裁量权和灵活的激励回报同时赋予了作为承包方的地方政府”，体现出战略目标和任务指标不断被分解下达、政策结果迎合考核与检查的特征，与剩余评估权通过评估在多层级行政等级体系中实现管理控制的特征是一致的。只不过行政发包制“只考虑一个委托人，但现实生活中委托人可能是多个，承包人面对多个委托人并承担多个任务”，这种多任务委托代理问题在剩余评估权中表现为多层级问题，即将委托代理关系的剩余权分配弱化，而强调层级间关系的剩余权分配。同时，很多学者把行政发包制与科层制当作不同模式，并认为当前中国政府治理模式改革实质是逐步从传统的行政发包制向现代科层制运作模式转型，而同样是行政（评估）任务向下发包，本文的剩余评估权并没有脱离科层体制的运行框架，它只是在科层制模式下治理机制的创新，用评估权理解科层制运作，用剩余评估权理解科层体系中的政府绩效评估运作。上级拥有正式权威和剩余评估权的分配权，并可以依靠行政等级体系逐层传递，下级政府在拥有剩余评估权后能够灵活自主地调动资源，从而各级地方政府被赋予相当大的自主性去实施上级分配和制定的任务、目标。进一步地，剩余评估权的流动和配置又和目标责任制的特征相联系，目标管理责任制的核心要素是指标体系，“层级责任主体要对上级组织所确立的行政总目标进行分解和细化，形成指标体系作为对下一级政府或部门考评奖惩的依据”，考核是责任制的一个关键环节，通过考核和与之相联系的一套奖罚方法，构成了对地方各级政府的激励与约束。这样看来，本文的剩余评估权与目标责任制所强调的层级间评估分解、下放以及奖惩是一致的，背后都强调评估的流动和权力剩余。

　　评估作为管理执行的一个环节，展示出组织的行政职能，在某种程度上评估权和行政权的范畴相联系，而行政领域中又存在大量的剩余性范畴，“对这些剩余性范畴的认识构成行政领域新的知识增长点或新的行政范式的发现”。从既有理论的共性来看，行政权授予和行政权分配构成政府分权治理的有效形式，在治理实践中，上级政府为提高治理效率将一些控制权授予下级政府行使，以激励其完成治理任务，下级政府由此获得了事实意义上的自由裁量权和实际控制权。然而不管是控制权或是行政发包制等理论，多是把检查评估权这一委托人对代理人完成任务的情况进行检验和评估的控制权当作结果导向，激励的授予和“外包”机制也是根据检查评估结果才能开展。事实上，评估权在政府组织的运作中不仅仅是一种结果，评估关系网络兼具对象—工具双重属性，被评估者既是对象又是工具，不只是受到控制和约束，而是被塑造成自我管理、自我控制和自我约束，评估权网络对科层组织潜移默化发挥影响，而不止以结果为导向来控制管理。因此，本文的剩余评估权不仅仅是一种被赋予的权利，也不局限于特定的行政授权或者法律授权，一旦施加了评估影响，就是拥有和掌控了评估权，并且它也不只是结果导向，它通过绩效考核嵌入管理全过程，以此为中心承上（目标执行）启下（奖惩激励）。剩余评估权更强调评估权的流动和剩余，这是剩余控制权、行政发包、行政授权等更共性的因素。同时，政府绩效管理是绩效合同下政府部门及部门间执行性绩效产出的评估活动，意味着不同层次目标、管理诸方面的系统整合，是一种共识基础上的契约式管理，本质上属于政府绩效合同的设计、实施、激励和监督问题。政府绩效评估本身就是一个具备一定共识基础的围绕着评估方案设计、实施、验收和激励过程而展开的不完全契约。那么，从政府绩效评估的内容来看，绩效评估的不完全契约性就决定了评估控制的层级间剩余。在开展绩效评估工作中，各方主体所持有的剩余评估权直接影响其行动逻辑，在绩效评估的动态互动过程中，不同层级主体对评估方案的生成、检查验收的方式、结果的解读发布等绩效评估的应对留存了一定的弹性空间。由此，从权力关系层面和绩效评估内容层面来看，评估具有层级间剩余的可能，地方政府享有和承担剩余评估权。在上述分析基础上，本文关注如下问题，剩余评估权背后有着怎样的演变和发展逻辑；剩余评估权产生何种组织影响，评估权如何在科层间流动和剩余；剩余评估权尽管提供了一种有效的治理模式，但是在实际运行中是否会产生治理风险，权力关系又该如何更好运作。通过对这些问题的回答以更好地理解政府绩效评估中的权力结构和激励机制，对剩余权理论和评估权理论进一步丰富。

　　现代国家表现为“评估国家”，评估国家是21世纪行政国家的新趋向。在国家治理的过程中，评估成为发现问题、分析原因和解决问题的基本工具，复杂的社会现实和抽象的行政内容经过评估转化为可以计算测量的事务，政府也越来越多地通过评估来建立和处理内外部受众间的关系，通过评估来认识和改造世界，通过评估来建构问题、分配资源、采取行动和完成组织的愿景目标。在这一图景之下，评估权呈现扩散的特征，在政府内部，上级部门将评估权下放给下级部门，在政府外部，国家也开始将评估权赋予社会。那么，是哪些因素驱动下放的过程？首先，作为一项管理术的评估权下放是加强控制的要求，评估工具因为大肆使用而变得冗余；其次，作为一项治理术的评估权下放符合当今国家治理的需要，风险、责任、知识等因素促使中央将评估下放，推动剩余评估权的出现；最后，作为一项技术本身的评估因其不断发展成熟具备了下放和剩余的条件，为不同层级的评估传递和使用提供技术标准。

　　在评估国家存在之前，行政国家就已经凸显行政的过剩行为规模性地存在，在评估国家的新形态下这种权力状态就展现为行政权和评估权双重结合下的权力扩张。行政国家之下，立法权和司法权相对式微，对行政权的规制和影响保持在最低的限度内，国家权力的中心向行政权倾斜，诸如行政立法、行政授权、行政自由裁量权等行政的非正式权力被合法化，其他正式规定的权力让步于非正式授权。演进至评估国家，与行政权结合的评估权赋予了权力扩张新的合理性与合法性，评估因其技术的专业性、执行的权威性、奖惩的有效性等功能性特征而大肆运用，评估权被广泛用于行政管理当中。由于对话语和知识操纵、对因果关系和因果机制掌握、对科层组织内管理问题建构和解构的能力和需求都越来越强，行使评估权的作用程度也越来越强，评估权的网络愈加密集。与之相对应的，行政授权和行政自由裁量权就变为评估授权和评估性自由裁量权，它们作为一种“野性”的权力向各层级侵袭蔓延。因此，从社会大环境来看，行政权和评估权的合流造就了过剩和冗余的态势。

　　科层体系内多层级的评估下放舒缓了规定与执行的张力。中央到地方、上级到下级往往是一种制定与执行、决策与实现的关系，每个较低层级的任务，都是实现上一层级各个目标的途径，每一层相对于其下层都是目的，相对于其上层又是手段，手段和目的的层级结构是组织行为的特征。如此，为了确保下层能够发挥执行的手段作用，管理者将评估权下放到较低的层级，既是赋予其达成“最终”目标的能力，使得下层的目标达成能够推进上层的目标，各层级的目标实现强化关联性；也是通过评估的权衡功能将任务收束，进行要素的整合，以匹配上级在规定方面做出的行动，确保层级结构下行为保持完整性和一致性，赋予各层级行动更强的理性。此外，为了确立了上下级间更权威的命令—服从关系，组织必须依赖信息的控制来实施层级的控制，而评估提供了更清晰的信息传递机制，助于上级准确全面掌握下级的行动信息。自上而下的控制传递和自下而上的信息传递以评估的传递为中介，在等级制度内完成目标传递。依赖于目标的传递和指标的分解，不仅上级维持权威、下级服从行动，而且各层级获得一定管理自主性的可能，更有利于完成组织目标任务。在评估的传递过程中评估理性被加诸科层运行之上，评估权的剩余和传递通过指标、考核、激励的剩余和传递来实现，奠定了组织内部自上而下实施控制的基本运行逻辑。

　　随着风险社会的到来，治理面临系统性风险，很难依靠某一高层、某一部门就能解决风险控制问题，根据实际需要不断采取有针对性的政策手段成为国家治理的必然选择，而在这一过程中，如果不同政府部门囿于自身地位、权限和工作侧重点必然会形成不同的治理视野，导致治理局限。当下，政府分权将更关注分权改革所引致的组织间风险责任变化，以及由此带来的社会风险再生产过程。风险分配逻辑逐步取代利益分配逻辑成为社会运作的主轴，“分权改革形成风险与责任格局的转变以及风险再分配，官僚理性将会形塑或利用分权改革来实现自身利益最大化、承担风险责任最小化”。一方面，对于中央（上级）而言，通过权力下放让各层级共担治理风险，使风险分散化。在中国上下分治的治理体制下，中央政府出于降低执政风险、维护政权稳定的需要，利用“分散烧锅炉”的原理，将治理权力授予地方官员，让地方有行使评估权的可支配资源，有助于治理体制自身的长期稳定。评估权下放使地方政府拥有了更多的自主权，但也意味着地方政府承担更多风险与责任，国家治理的风险将被分摊给中央与地方（或政府内部上下级）不同治理层级共同承担。这是一种风险转嫁、责任转嫁的治理术。另一方面，对于地方（下级）而言，面对不确定的世界也需要更灵活处理的权力。“当世界变化无端，不确定性极大时，灵活性的重要可能使任何事先的制度约束都成为障碍”，治理的复杂性和不确定性需要以灵活性应对，必然要求赋予下级对公共事务有灵活处理的权力。尤其是随着经济社会发展，政府治理的组织任务性质发生改变，确定性任务相对减少，模糊性任务日益增多，“中央通过模糊性任务在发包合同中会刻意留下空缺而进行实质赋权，使地方获得确立治理对象、设置治理目标、选择治理手段的自主性”，赋予地方更灵活的治理权限，有一定的空间自行决定辖区内的治理对象和目标，完成上级发配的组织任务。

　　如果一味依靠顶层设计和上级指令，忽视地方治理现实和低层知识运用，可能会导致诸多治理不适应症，产生治理的不完备性。掌控评估权不仅是高层级的治理专属，也是低层级的治理需要。首先，在多层级政府治理模式中，不同层级之间有着辽阔的行政范围和漫长的地域距离，在空间因素的影响下评估权的下放是必然选择。哪怕是在西方国家，只要受到疆域广度、地域文化、自然条件等差异的影响，多层级的治理成本就会显著上升，只不过这一点在中国尤为明显，从中央—省—市—县区—乡镇来看就已经跨越诸多层级，更不用说具体到政府部门内部各种局、处室、科室、小组等构成更为复杂的科层体系，从上到下指令型的控制必然导致巨大的监督和管理成本。其次，由于信息成本的缘故，高层管理者不可能把治理场域内各种可能的行为都纳入调控范围，只有让地方因地制宜地行使评估权，根据辖区内需要调整评估指标、执行评估活动、激励评估对象，才能精准定位行政管理问题，灵活地处置所管辖地区的民众事务。例如，在国家层面，中央没办法把地方所有情况的解决方案都详细周到地制定下来，于是分权给地方；在一个政府机关，上级部门没办法处理到整个单位的细枝末节，于是分权给下级部门。如此，上级将评估权下放给下级，评估逐步传递，评估权产生剩余。最后，现代社会的劳动分工日益精细化，各地区的经济形态日益差异化，国家治理成为知识高度密集的领域，地方治理的地方性知识也逐渐涌现，评估权的下放能够将地方性（低层级）知识的优势有效运用。上级政府由于不能完全掌握政策制定和执行过程中的全部知识，通过评估权的下放间接对下级政府的治理绩效进行定位和监控，就能从下往上汲取地方性知识，将逐层评估的绩效信息向上回收，实现治理知识的收敛利用。

　　总之，由于社会事务的复杂性，上级（中央）政府不具备下级（基层）的完全信息，不能够有充分的资源逐一解决层级末端问题，也缺乏针对地方实际矛盾而处理的经验，囿于信息、资源、经验、能力和注意力的有限性，直接承担治理任务将产生规模庞大的行政成本，将评估权下放到各层级是克服治理困境的理性选择。上级政府通过将评估权力传递给下级，允许其根据需要自行制定或者将目标细化为更为详细的任务指标，对辖区内或者更下级政府部门的工作绩效进行检查评估，就相应的治理弊端进行纠正，以此实现治理目标的层层落实。下级政府相对上级政府是被评估者，但是当其被赋予了评估权，被评估者就变成了新的评估者，获得权力分配的空间。下级（地方）政府通过剩余评估权获得管控力量与收益，既能提升行政与治理积极性，激发完成组织任务中的创造性；又能够以一线监管、因地评估的方式克服行政链条过长而导致的信息不对称性与高额成本的问题。地方政府因此获得根据实际情况独立设置目标并开展绩效评估的权力，更有助于目标和实际行动条件与资源的匹配。此外，赋予下级剩余评估权以提高其治理效能，更塑造了开放的上下互动关系，在互动中科层组织得以系统应对多层级治理问题以及多重治理任务。

　　传统的官僚模式中制度等级相对较少，权力集中在顶部，最高层领导通过直接监督下级的诸多部门主管来保持对组织的严格控制，同时对这些下级主管也分配较少的下属、委派很少的责任，避免引入中间层（这会增加上级和下级的距离），尤其是在小规模组织中最为普遍。现代科层组织规模扩张，愈发演变为多层级的结构体系，最高层领导没办法直接对多层次的下级部门直接监督控制，虽然组织机构等级森严，但是权力和责任变得分散，下级部门负责人的控制范围也得以扩大。对前者而言，下级的晋升在很大程度上由上级的管理者自行决定，晋升标准和人事规定相对缺乏，哪怕有也依赖于上级的个人判断以及更看重资历；而对于后者，部门层级的调动、人员的晋升依赖于客观的绩效标准，个体的专业能力和技术能力超越于个体的主观判断之上。在这个过程中，管理模式转变的背后不仅是层级变化，也依托包括绩效评估在内的管理技术的发展成熟。如何使用绩效评估来进行人事考核、组织管理、绩效改进的方法被管理者更熟练地掌控，评估技术逐步嵌入到科层体系运转当中，为评估下放提供条件与助力。

　　不完备法律理论提出，只有具备标准化能力这一必要条件，下级监管者才存在获得权力分配的空间。权力分散意味着间接控制方式的增强，相较于之前在直接控制模式中，组织和管理者对于非人格化控制机制的兴趣较低，现在间接控制模式的广泛运用，组织和管理者更多关注于如何设计和运用“非人格化控制机制”（impersonal control mechanisms），下级部门在标准化的约束下自动遵循上级管理人员指定的政策和程序。以间接控制机制取代直接控制，要求以抽象的普遍标准取代对个人判断的依赖。根据绩效管理的标准化原则，明确的人事管理条例规定了职位雇用和晋升的条件，减少了个人偏见和对人事决定的判断差异的影响，减轻高层管理人员人格化的行政任务和直接控制的频率。绩效标准作为一种非人格化控制机制，不仅助推间接控制，利于多层级控制管理，而且能够进行下放、流动和学习。各层级之间都能使用这样的标准化技术，在权力分散的多层级结构中确保管理人员可靠地履行职责，并且为各层级在组织目标和管理政策的框架内相对自我调节提供基础，根据层级自身需要调配资源、优化配置。当然，评估技术标准化的运用又反过来促进了直接控制权的扁平结构转变为权力分散的层级结构，引发等级制度的重大变化，结果就是层级的复杂化促使运用绩效评估技术放权，而技术越成熟、权力越下放又促使层级更复杂。评估的技术性演变、标准化发展结合上述所提及的政府事务管控需求、社会治理难题处理、风险共同承担、防范地方卸责、管理自主性和积极性赋予等因素，共同构成了评估权下放和流动的原因，导致剩余评估权的产生。

　　首先，在横向上，政府的科层体系中评估网络扩散，政府绩效评估作为一种专业性、规范化的控制机制内嵌于政府管理的各个部门和国家治理的各个层面，评估无处不在。最明显的例子就是目标管理责任制的广泛运用。20世纪80年代中期以来，“目标管理责任制”开始普遍应用在各地党政管理实践。以构建目标体系和实施考评奖惩作为其运作的核心，“上级党政组织所确立的行政总目标逐次进行分解和细化，形成一套目标和指标体系，以此作为各级组织进行管理（如考评、奖惩等）的依据，以考核体系为动力辐射形成目标管理网络”。而事实上，这种评估工具的使用就已经蕴含了评估权流动与剩余的特点。作为目标责任制核心的指标体系连接着不同层级，上级组织需要对所确立的行政目标进行分解和细化，形成适用于本层级管理需求的指标体系，才能作为对下一级政府或部门考评奖惩的依据，而下一级又同样将目标最大程度地进行量化和分解，最为考评更下一级的依据。不同层级之间得以有权力和空间使用评估，对本层级的评估对象激励奖惩，从而构成了各级政府的激励与约束。

　　其次，在纵向上，行政体制改革所进行的分权运动进一步将剩余评估权下放，剩余评估权在某种程度上来说也是经济放权和行政放权的产物。在分权转变之前，行政—执行管理时期权威型行政官僚体制通过自上而下的垂直管理全面影响地方政府的决策和执行，政府组织中高层党委政府对地方政府(包括下一级政府或基层政府)的剩余权进行全面管制，凭借科层制权威全权负责公共领域内资源的调配和使用，地方政府只负责执行上级政府分派的任务，而剩余评估权以及其所带来的控制、监管力量皆由高层级政府管控。缺乏剩余权激励的下级基本都是遵从上级的指令和计划行事，虽然面临的问责压力和承担风险相对较轻，但是基于评估进行人事控制、财政调配等的权力也较弱。地方政府和社会缺乏干事创业的积极性，循规蹈矩地被动执行上级指令，缺乏主动性导致了行政效率低下，例如在地方项目建设上，由于缺乏自主权，地方和下级政府没办法对辖区内人财物的利用效益进行评估与控制，不能因地制宜灵活地使用考核激励，极大地压缩了地方政府灵活决策和执行的空间。同时，大量繁杂的事权全部集中在上级，高层级政府也要承担所有国家治理的风险，治理压力和风险全部积压在高层。不过，由于地方和下级缺乏独立决策的自主权，通过评估考核进行以权谋私和寻租腐败的机会也相对较低。在分权转变之后，简政放权放松了剩余权管制，中央政府通过财政放权赋予地方政府剩余索取权、行政放权赋予地方政府对资源与决策的剩余控制权，将部分权威授予了地方各层级部门，使其承担监督下级部门目标执行以及本级部门行政管理的职责。此时的剩余权下放以经济领域为主，形成了以划分收支为基础的分级包干和自求平衡的“分灶吃饭”体制，以经济性放权配合社会发展动态转轨。当然，虽然后面分税制改革又加强了中央财政集权，通过控制资金流动和使用权限的进行财权上收，但是关于权力剩余和下放的治理技术和理念都刻画进改革的思潮。相较于剩余权全面管制时期，地方政府还是获得了经济管理决策的更多权力。同时，经济领域的剩余权下放也影响到配套的人事管理、官员任命、行政审批、物资调配等权力下放，而评估在其中所发挥的作用也获得增强，经济放权和行政放权背后的绩效评估自主性提升，剩余评估权同样受到松绑和下放。

　　最后，绩效评估的推进和分权改革的探索协同发展，符合权力体制演变的逻辑。改革开放以后各级政府通过绩效评估工具的引入来提升行政效能，以绩效考核工作激励管理人员的积极性、激发治理活力。政府绩效评估在中国的兴起根源于中央激发地方政府积极性、主动性的改革，是不断“放权”“搞活”并保证政府履职责任的持续探索。中央激励各级政府创造形式各异的政府绩效评估模式，期望通过评估考核来激发下级政府部门的积极性和自主性。在建设领导干部绩效考评制度时，从中央到地方赋予了一定的绩效评估自主权空间，如1983年广东省人民政府批转省人事局《关于建立国家行政机关工作人员岗位责任制的报告》的通知中就提到，“建立岗位责任制的具体内容和办法，由各地区、各单位从各自的不同情况出发，由简到详，由不够完备到比较完备。各地区、市、县要对所属国家行政机关的职、权、责作出明确规定。每个单位要根据本单位的任务、职责范围和权限，对每个工作人员的职、权、责作出具体规定，有些工作还要有质量、指标、时限等要求”。一方面，这体现出属地问责的要求，各层级需要明确辖区内责任，另一方面，这也体现出评估权的下放，各层级能够根据自身需要设定不同的评估指标体系、采用不同的评估考核方法。上级试图通过赋予地方发展权来提高下级积极性，而评估是地方发展的抓手（要促进地方经济也要靠评估），下级又会关注和重用剩余评估权，那么，上级和下级之间达成了评估权的传递和蔓延的共识，权力逐步下放和剩余，评估也逐步传递，分权与评估绑定在了一起。

　　与政府组织权力结构调整相结合产生的剩余评估权，也表现出一定的组织结构关系特征，它是上级基于不完全委托代理关系赋予下级的评估权力，强调权力下放的同时责任下放，各层级对属地负责。首先，上级政府以委托代理的方式将评估权层层下放，风险和责任都被分散到各层级。其次，下级政府承担更多风险，但是也获得绩效评估权力，自主通过分解绩效指标、制定绩效考核激励的方式管理本层级公共事务，以及对更下一层级控制。最后，评估权被逐层剩余，兼顾了垂直管理和属地管理，调动中央和地方“两个积极性”（也即调动了从上到下多个层级的积极性）。

　　从不完全契约理论出发，组织内大部分契约无法规定所有交易细节，那么契约执行时双方调整的权力如何分配就非常重要，而组织本身就是合约的集合，所以组织运作的过程中也会受到剩余权分配的影响。政府科层体系将问责权威与资源聚集于上级，上下级之间也是一种委托—代理关系，上级是委托方，下级作为代理方实现上级的行政意图，还可能出现中间层级的管理方，权力的分配比市场交易主体更为复杂。多层级的委托—代理关系中，政府绩效评估也构成一种政府治理选择上的“不完全”契约，绩效目标在设定之初往往是上级在所处情境下按照所掌握的信息和对利益追求的认识而做出的，当评估目标下放后，各种初时未能考虑在内的情况或者新的变化不定时出现，此时下一级主体将面临重新思考和调整。一方面，从剩余评估权的权力内容来看，下一级主体做出的调整是适应于本层级的评估需要，他们具有更强的信息优势，可以通过调整和细化政策目标、选择执行评估指标来因地制宜对下一级评估，可以通过操纵绩效考核与激励机制来控制评估对象。下级作为代理方，在任务执行中通过目标解析、任务打包等过程体现自主性，但是他们又能够作为更上一级的委托方，将治理任务和评估权限分配给更下一级。另一方面，从剩余评估权的权力多少来看，根据绩效评估制度留下的空间，掌握剩余评估权的主体将拥有绩效管理的相应自主权，并按照自主权的多少采取应对行动，对绩效评估运行及其结果产生不同程度的影响：当组织架构更偏向于集权时，下级的剩余评估权相对紧缩，在有限的自主权下缺乏动用评估资源的力量，当组织架构更偏向分权时，下级的剩余评估权相对宽松，获得更多的自由裁量权来开展绩效评估行动。

　　从而，委托—代理下多层级的评估权流动呈现这样的模式：上级政府（委托方）通过科层结构掌控组织权威并设定绩效目标，下级政府（代理方）承接上级的政策任务并获得授权，对上级的绩效目标分解传递给更下一级，同时作为委托方评估控制更下一级（代理方）的任务完成情况。一方面，人类理性的不及性使得仅凭高层对治理的不完备（治理对象多面、治理问题复杂），合理分配剩余评估权的这一过程进行了理性的延伸与传递；另一方面，以权力委托或权力让渡的形式获得权力下放的合法性，上级通过代理的形式进行评估权的下放，下级得以有合法性对更下级开展检查考核。权力主体通过权力范围的划分实现分割和分层，从而有效地完成权力下放的责任。需要说明的是，委托—代理下的评估权下放不只是在中央—地方，本调多层级是因为只要具有组织层级，就能进行上下级的层层评估权授予，例如在县市级政府与乡镇政府的绩效考核中，县市政府把各项治理任务以承包制的方式下放给代理方乡镇政府，其就具有自主性空间根据乡镇政府的实际情况分类别进行考核，并对乡镇政府进行考核目标设置、绩效排名、评优激励，它所具备的剩余评估权空间是上一级（省政府）所下放的，是一种层级间的剩余。高一层的管理者拥有评估权，同时又能够对下一层管理者评估的行使施加有效影响的背景下，国家总是激励不同层级对地方不同情况做出相机评估。利用剩余评估权，各层级通过评估设计和评估方式的因地制宜变化得以进行选择性评估，以获得更大的灵活性。

　　仅仅依靠中央和上级无法应对繁杂的地方治理事务、无力承担社会风险把控和消解的全部职责，必须让地方担负起辖区内的治理责任，这就要求向各层级分配评估权力，逐级向下配置较大的行政自由裁量权。这是一种属地负责和属地问责的治理逻辑，要让属地政府对辖区事务从总体上负责，势必就需要赋予属地政府足够的治理资源与治理力量，而绩效评估权限的赋予恰好能带来积极的资源和力量。也即，权的下放和责的下放是相对的，必然是想让下级更负责、担责，上级才会让权。剩余评估权促使地方政府加大对评估资源的投入和使用，通过评估考核工具的运用一定程度上提升了行政管理控制力和地方治理效能，使得地方政府承担起层级内治理的责任。

　　国家公共事务的治理面临风险和效率的冲突，通过中央集权与地方分权相结合的治理模式，既降低中央政府承担的社会风险和代理风险，同时又尽可能提高公共事务的治理效率。评估权下放和剩余正是以分散上级治理风险和提高下级治理效率的方式化解冲突。在自上而下的行政科层体制中，上级掌控管理目标设定与任务布置的权威，通过下放指标体系对下级层层监管，形成垂直的问责体系，同时上级把部分评估权分配给下级，各层级负责自身绩效管理，形成了属地的问责机制。“属地管理”是属地政府作为主体而承担行政管理责任的一种管理方式与制度安排，其本质是一种分权机制，剩余评估权模式在原来垂直控制的基础上强化了属地管理，彰显属地政府的自主性权力。这种“统分结合”的权力运作也更好发挥中央和地方两个积极性，在赋予省级及以下机构更多自主权的过程中，地方的实施权将中央的整体部署转化为本地的行动方案，以地域性规划、政策、制度以及其他措施对接中央的大政方针，保证本地改革建设符合中央要求并实现经济社会高质量发展。剩余评估权嵌入到地方为落实责任而行使的地区规划制订权、激励政策决定权、运行资源配置权、市场运营监管权等权力当中，发挥因地制宜、局部对应、微观运行的作用，权力效应具有特殊性、具象性、落实性。当然，如果把中央—地方拆解开来，就不止中央和地方两个层面被调动了积极性，从上到下科层体系内的多个层级都被激活。

　　需要说明的是，现实中一些政府部门以垂直管理的方式存在，但是哪怕在垂直管理的部门也有剩余评估权，从中央到地方、从上到下，只要存在层级，就会有评估权的流动。只不过属地管理给地方政府的不同层级搭建了更有利于剩余评估权发挥的平台，而在垂直管理的部门内，各级单位将剩余评估权作用于各级管理的范围和力度相对较小，呈现局部（部门边界内）剩余评估权的形态。例如，各级税务部门虽然是垂直管理模式，但是也可以利用剩余评估权实现部门内部管理以及上对下的调控，部门仍旧发生评估权的剩余。属地和垂直并非是评判剩余评估权发挥作用的标准，层级及层级流动才是，只不过属地管理的剩余评估权作用范围、力度会更大，在整个属地起作用，而垂直管理的部门就是在部门线条内发挥作用。笔者提出的垂直—属地的统分结合调动不同层级的积极性是以垂直和属地管理的方式与机制为切入点，并非某一政府部门存在状态，它们依旧是以科层制为框架，这并没有偏离层级权力的流动和剩余的核心论点。

　　政府绩效管理是由绩效目标设定、绩效验收评估、信息报告利用、绩效激励改进等多个环节构成的治理过程，而周雪光提出的控制权理论中包括的目标设定权、检查验收权与激励分配权恰好指向了这样的组织过程，与绩效问责的事前目标控权、事中过程控权与事后结果控权的完整执行链条相一致，在微观层次展现出政府绩效评估的行动程式和功能逻辑。本文借鉴这三个维度（但区别于控制权理论的权力分配方式），结合政府绩效管理的过程，考察政府绩效评估进程中不同层级之间的权力关系及其运行机制，透视目标设定、检查评估、激励分配的不同环节剩余评估权在科层体系中运作的逻辑。评估权的剩余和传递通过指标、考核、激励的剩余和传递来实现。

　　首先，目标设定环节评估指标剩余和传递。目标设定是政府绩效评估的首要环节，上级政府为下级政府提出绩效目标、搭建绩效体系、制定工作计划、实行任务分配、进行决策控制，下级政府承接目标任务并层层落实。目标设定是一个自上而下量化分解的过程，上级政府将目标设置的剩余评估权部分授予下级政府，为使其能在大方向上根据本地差异和管理需要再次明晰目标设置，转化为可操作、可测量的任务目标，并指导和监督更下级政府工作落实。对于上级政府提出的目标责任和考核手段，下级政府通过剩余评估权进一步出台本地行动方案，层层细化模糊而宽泛的框架性目标，根据本地实际对任务进行不同角度的差异化解读。由此，剩余评估权表现为对更上级的目标细化权、任务选择权、方案设定权，以及对更下级的目标设定权、任务分配权、决策控制权，地方政府既可以对于上级的目标根据自身需要做出差异化解读以及选择努力的新方向和新目标，又可以对于下级进行新的任务指标设定，指明更具体的管理对象和行动方向，以一级管一级、一级分解一级的方式将评估传递。剩余评估权赋予了地方政府对职能分工、目标确立、任务顺序等自主细化的空间（对上一级）和自主设定（对下一级）的空间，促进绩效评估目标在层级传递中“落地”，将面对的不确定性目标进行不断再定义、再排序和再筛选，在逐步清晰和明确的过程中确保科层组织运转。同时，正因为赋予了地方政府对绩效目标分解和落实的权力，其才能够通过目标认领与任务承接向上级证明自身的绩效能力。不过也正因为指标任务沿着层级逐级放大，造成了层层加码的风险，也因为具有目标选择的空间可能会造成避责行为。

　　其次，检查评估环节评估考核剩余和传递。在目标设定的基础上，检查评估是对绩效评估契约执行情况的监督、检查和验收，通过将收集的绩效信息对照原定的评估指标体系，确定评估对象的目标落实程度和任务完成质量，并可能进行相应的打分排名，以此作为激励分配的依据。由于上级政府对下级政府的监督成本很高，因此上级会将检查评估的权力下放给下一级政府，下级政府对考核流程与考核任务进行细化，决定评估考核的主体（如自主考核还是和其他督察机关一起考核，牵头单位和配合单位是什么）、方式（如选择打分评价、会商约谈，还是基层走访、实地考察）和目标要求（如选择在什么时候以什么样的途径，完成时限多久），对评估对象的考核细节掌握更精准、考核信息获得更清晰，实现考核的在地化和精细化。此时剩余评估权表现为一种上级赋予下级的自主性绩效监测、跟踪和评估的权力，上级政府不仅通过评估考核和结果导向的问责来确保下级责任的落实，而且通过考核自主性的赋予来确保层级末端的责任向上收束，检查验收通过层层传递和剩余的方式能够达成更长链条的控制。

　　最后，激励分配环节评估激励剩余和传递。激励分配是对绩效信息和绩效结果的整合运用，上级政府依据考核、督查等评估结果对下级的任务执行与目标完成情况进行奖惩，影响到下级的财政预算、薪酬收益、人事晋升与发展机会，以求激励和约束下级政府履责，促进绩效改善。同样地，为了降低交易成本并提高地方政府积极性和灵活性，上级政府会将部分激励分配权赋予到下级政府，下级政府有自主权对辖区内治理对象的绩效表现进行考评、激励和惩罚，更下级政府则需要向其证明自己的绩效行为表现并承担相应后果。因为评估激励剩余和传递，下级具有一定的激励权运作空间，就可以选择更多样的方式进行绩效评价和绩效激励，能够不仅仅依靠量化指标，而是使用综合性的考评方式来评估更下级，如是否体现政治意志、是否提供那些不易测量但重要的公共服务；能够不仅仅依靠绩效产出，而是通过深入交流、观察和考察更下级的政策项目执行全过程来做出奖惩和激励，如进行正式或者非正式会议表彰的名誉激励，进行更亲切慰问的精神激励。这些方式契合地方的实际情况和管理状态，能够克服更上一级对更下一级不了解、不熟悉而考核方式偏差的困境，体现出剩余评估权带来的优势。当然由于评估的链条过长，也可能导致评估激励的松散，产生新的考核执行偏差。此外，需要注意的是，随着国家监督机构的发展，除了上级—下级—再下级的评估权分配和传递方式，上级也能以督察、巡查等监督机构直接对再下级进行评估控制，它构成了评估传递和剩余的监管机制的补充。

　　剩余评估权的发展受到组织结构变迁的影响，但是其在运作的过程中又进一步对组织结构产生影响。一方面，如前面所论述，剩余评估权增强了组织管理中评估的影响力，增加了评估资源的投入和使用，既为上级政府减少了信息和管理的负担，节约行政监督成本，倒逼地方政府承担属地责任，又通过评估权和自由裁量权的赋予调动了地方政府独立决策、因地制宜开展绩效管理的积极性。另一方面，由于权力行使空间的自由性，下级可能将剩余评估权作为避责、谋利的工具，剩余评估权之间的内生冲突也会导致评估目标的矛盾以及评估质量的低效，出现资源与事权错配、地方主义、、行政压力等风险。权力的下放赋予了一定的激励自由，而在科层权威内又要保持整合协调，于是权力的施予和躲避共存，繁杂的规则与变通的违规并立，“能做什么”的权和“做什么”的责失衡。要避免剩余评估权的权责失衡、流动失衡问题，促进评估改进和有效，必须优化剩余评估权的配置和使用，规避与削减其运作风险。

　　市场中的合约表现为成本与收益的匹配，合约性的互动以权责匹配为基础，但是官僚体系中，“因为依托于政治性结构，有大量的组织关系都是以权责非均衡的方式存在的”。由于剩余评估权和责任的非均衡匹配，增强了避责行为的运作空间。一方面，有权无责导致避责。不完全契约无法详尽上下级政府之间的所有可能行动，上级政府不能完全明晰下级政府的权责，本来是预留给下级剩余评估权的执行空间以便其能够依据当地情况灵活处理，可是这又为下级政府能够过度使用权力以逃避责任创造了机会，即权力空间的存在带来采取避责行为的可能。地方政府可以利用剩余评估权对于上级的政策抵触和变通，甚至试图自我削减剩余评估权来避免风险，对于下发的评估活动，以不能做、做不了的借口逃避，同时可以通过简政放权、权力下放和权力清单等方式，把本应该属于自己的决策事项授权到下级部门，从而逃避自己的责任。剩余评估权的存在可以使上级将风险分散给下级，这也意味着下级同样可以把风险继续转嫁给更下级，谁也不想承担风险，但是风险又不可能凭空消失，它在转移、逃避或者拖延的过程中会以其他的方式爆发出来，例如对于上级的考核任务，下级拖延不进行细化或者拖延不完成，在自主权的时间内试图到最后一刻才进一步处理，就会导致质量的低效；又例如不根据实际情况合理布置绩效任务，只是将评估目标和任务简单层层下放，转移决策责任，就会引发绩效评估的行动不能“落地”。而将权和利相结合时，则会使得掌握剩余评估权的主体将评估权变成实现自身租金最大化的工具，出现评估合谋和腐败。另一方面，有责无权同样会导致避责。科层体制权力上移、责任下压的权责分配逻辑容易导致下级政府面临过重的规则负担，各级政府都有着超出自己职责范围的考核任务。由于科层体系内的剩余评估权分配由上级决定，上级政府基于自利动机会将过大的责任施加给下级，安排过多的考核任务，而与之相对应的权力收紧，没有赋予进一步细化指标体系、调整目标任务的空间，从而致使上级政府的绩效考核部署超过了下级政府的现实条件和承受能力，资源与任务难度之间不对等，下级的履责权力不足，权责失衡之下挫败下级政府的管理积极性，催生象征性执行的避责策略。最后，基于有权无责和有责无权的权责不匹配风险，导致组织上下级的紧张关系，影响到剩余评估权的层级权力流动。

　　高层级的行为主体拥有的配置评估权的能力，一旦中央对地方实施剩余评估权的规制或者管制,那么就会影响地方配置资源的剩余权。剩余评估权的管制和配置应该符合权责一致的原则，能够让政府间关系在权威下行和地方自治之间达到一种均衡状态，既要保证对下级有适度放松的剩余评估权分配，鼓励政府积极履责，提升干事创业的积极性，又要防止因剩余权放松管制而引致的系统性风险，层层压实政府责任，防治剩余评估权的滥用。让下级在具备一定自主性的同时也要承担相应的责任，同理在适当下放部分责任的同时配套赋予相应的权力，在权责匹配、管放结合的基础上放权与问责，走出“一抓就死、一放就乱”的怪圈。一方面，在保障正当性的情况下赋予下级弹性处置的剩余评估权，并且上级是根据不同层级或者部门的治理事务难度、管理范围和成本、地方资源调动程度、地方行政能力等的不同匹配相应的赋权强度，进行绩效目标与主体权限的分层设置与匹配组合，以便下级结合管理需要对上级的评估考核做出应对、对更下级的绩效评估做出安排，更好地处置当地的实际情况。另一方面，在保障下级政府自主权的基础上，进一步规范组织机构的职能体系和权力运行流程，对剩余评估权操作空间可能引致的社会风险进行科学评估，克服地方利益的存在和作用，保证中央的决策在地方的执行和传递中价值一致。同时，明确下级能够承担的职责存在一定限度，尝试改变“上下一般粗”的权责同构格局，改变无限政府的前置条件，通过充分信息沟通与意见协调来划分与界定政府治理事务的职能边界，实现政府绩效的目标认领与责任分担，以此为标准科学设计考核方案、测算政府绩效考核任务以及设定绩效考核指标。

　　由于剩余评估权是科层体系内评估权力的流动、传递和剩余，当它运作时就会影响到层级间的权力关系，产生评估权的滥用、评估权的对立、评估权的碎片化等风险。首先是剩余评估权的滥用，各层级使用评估权来应对评估活动（对上级）和组织评估活动（对下级），评估交织的压力网络形成评估负担。压力型体制和线性思维带来治理资源与事权结构性错配，属地管理异化为无限责任，下级和基层政府以有限资源承担着大量潜在责任。科层体制内责任逐层下压，随着职责增多，每一层级都试图将考核压力传递给下一级，尤其是在职责同构下越到越到基层部门越少，基层部门作为一个综合性的部门需要对应上级多个部门，多头对接来自上级甚至多层级的考核压力，被评估者面临多重使命、多重任务，于是疲于应对，评估的“指挥棒”变成“压力棒”。这在剩余评估权的行使中就表现为指标的层层细化与逐级加码并行，每一级政府一般不是仅仅将自己所要完成的目标简单加以分解，为了保证下级能够尽可能多地完成任务，会在分解的基础上增加额外目标。于是剩余评估权逐层不断传递，压力也逐层不断传递。其次是剩余评估权的对立和博弈，各层级、各部门都被赋予了剩余评估权，但是权力之间存在冲突和竞争的时候，就会引发利益抗争、地方主义等行为。剩余评估权为地方实现绩效目标提供了有利的工具，激发创新创业的积极性，然而当这种积极性在横向的比较之下容易被异化成无序恶性竞争，评估者面临多重目标、多重利益，评估的“指挥棒”变成“收益棒”，助长地方政府的机会主义倾向，例如放松对地方经济利好企业的监管评估以获得地方经济收益。最后是剩余评估权的碎片化，剩余评估权的分散也意味着评估内容和目标的分散、职权的分散。一方面，绩效评估的内容会存在冲突的可能，面对不同上级的评估要求或者面对上级不同的评估要求，下级要在成本、利益、效率、公平等之间做出权衡，对于非一致性的考核内容目标艰难选择，造成底层评估者和被评估者的无力感。另一方面，通过行使剩余评估权也可能将评估目标替换，下级在解析任务目标时将自身执行偏好替代原有政策意图，以“张冠李戴”的方式向上反馈，操纵绩效评估的过程，只释放有助于反映治理能力的绩效信息，因而绩效评估目标容易被选择性过滤且难以持续。

　　剩余评估权的发展之初就是为了解决管理和治理问题，那么权力的使用就要和治理对应并积极流动与运作，走向一种开放包容、适应改进的层级间评估权运行状态。首先，促进剩余评估权的上下流动。在剩余评估权的压力模式下，权力行使是僵硬的、强制的、避责的，这实际上把剩余评估权的权力内涵压缩了，需要找回更丰富的权力运作涵义。评估目标设定权的剩余，不仅表现在下级可以对目标进行自主细化，也表现为向上的选择、沟通权，在自上而下的安排的基础上，具有向上协商选择评估目标和指标的权力，自主权内容更为丰富。层级间的绩效考核设定，要从单纯的自上而下行政安排模式走向双向沟通机制。下级不再是消极被动接受安排，也不只是细化，而是主动地去将本级管理需求与下发的目标指标相匹配的情况呈现给上级，促进沟通协商交流，增进上级对下级的了解。而且，下级自己做出匹配的选择，就等于作出了一个隐形承诺，当工作推进面临一定困难时，这个前置性的隐形承诺就具有激励当事人坚持下去的作用。从而，通过向下细化和向上反馈的结合，以权力流动牵引治理的流动。

　　其次，促进剩余评估权的内外流动。剩余评估权的重新配置并不仅仅局限在行政系统的内部，它还具有扩展到更广阔的社会空间的可能性，评估权从内到外继续剩余给公众，激发社会主体对评估权的行使，吸纳社会专业知识。公众不只是评估对象，也是评估主体，既然是评估主体，也应当让剩余评估权向其流动。政府依据社会公众绩效需求进行资源配置，尊重知识权力的介入，赋予社会公众参与政府绩效评估的意见表达机会，能够增强剩余评估权运作的公共性和回应性，破解政府绩效评估的外在合法性困境。绩效评估具有多目标、多属性的治理特征，多元主体平等参与政府绩效评估的过程，各个层次的参与者自主运用各自的资源禀赋优势为解决绩效评估进行持续性协商、对话与说服的政策执行，才能让评估真正流动起来。

　　最后，提供评估诉讼或反馈的渠道。当评估者未能够正当履责（例如以权谋私），被评估者具有对不合理的评估结果提出反馈或者诉讼的渠道，这需要确立受害人以“行政不作为或不当行政行为的利害关系人”提起行政诉讼的身份条件，以便申请赔偿救济。同时，对评估者和评估机构的实名信息公开，让被评估者了解下放的评估指标信息以及评估考核的过程，知道对其的评估是否合理，以及不合理应该怎么反馈。当然，也应该赋予有关评估者的自证通道，即对于评估者自身能够证明自己已经在现有机制和条件下尽到了合理职责的情形中不对其过分追究。不管是被评估者对评估者的诉讼和反馈，还是评估者对被评估者的解释与自证，目的都是增进剩余评估权运作中的对话、沟通和合作。

　　在多层委托代理关系下，上下级政府之间存在绩效评估的偏差，高层级政府难以全面掌握低层级政府的信息，无法有效控制评估流程，就会造成权力运作后问责的困难。首先，评估者对信息控制的需求根植于科层体制的结构性困境，代理方（下级政府）通常比委托方（上级政府）拥有更多的信息，考核任务在层层落实的过程中链条过长，导致了下级政府的任务完成质量难以被证实，高层级难以监管低层级。其次，上级对下级任务完成情况的全面评估需要付出高昂的成本，会选择将绩效评估简化成少数可量化和可观察的指标，容易掩盖下级真正的绩效目标实现情况。最后，下级政府也具有反控制动机，具有较强的自主利益与行动能力，其可以利用剩余评估权对上级“反抗”，通过隐匿或篡改信息以获取政治利益，例如以创造数据、选择性上报、引导现场的方式来掌控评估考核结果。

　　如此，就会产生政府绩效评估的效率悖论。评估工具的使用本意是为了提高组织的绩效，但是在剩余评估权行使过程中出现偏差，反而远离绩效管理目标。一方面，在上级任务重压和问责压力下，评估考核人员行为产生逆向激励，剩余评估权扭曲了绩效管理工作，最终降低管理绩效。另一方面，由于评估博弈、考核作秀等自主行动的偏离，也使得降低管理绩效。此外，在评估资源有限的情况下，如果各个层级只关注剩余评估权的权力机制而非评估机制，评估者敷衍、随意进行评估，被评估者同样敷衍应对评估，那么治理当中的关键问题会难以发现或者故意不发现、难以解决或者故意不解决，从而失去评估的专业性和技术性，此时的评估难以起到问责作用，而是需要被问责。

　　上级政府既要有限度地将剩余评估权下放于下级政府，又要对下级政府进行有效权力监督，优化权力监督和问责机制。对于本来是依靠行政性绩效评估手段来问责却产生了责任偏差的风险，需要引入社会问责、政治问责和技术问责，与行政问责一起相互补充完善。首先，评估权的日益扩大和善治理念相结合将剩余评估权的权力行使置于更广阔的社会权力评判之下，公民权和剩余评估权受到行政民主化的指引合流为公民评估权，与政府的剩余评估权相制衡，政府对剩余评估权的运作受到公民评估权的评判和监督，在行政互动中形成社会问责体系。公民对剩余评估权的行使增加了社会理性，能在一定程度上以公共价值制衡官员个体理性，防范行政主体不当使用非正式权力，防止行政人员对剩余评估权的滥用。同时，各级政府要强化对属地公众的负责意识，虽然评估权逐层向下剩余、权威逐层向上收束，但这并不意味着政府只用对上负责，政府管理中的多层级委托代理关系和商业管理中的委托代理关系有区别的一点就是，各层级（代理人）不仅要完成上级（委托人）的任务，还要对最终的委托人——公众负责。其次，国家监督体系的政治责任监督职能越来越多地被运用到任务完成过程中，剩余评估权的行使获得更强的政治属性，要进一步确立任务完成过程中党委系统对于行政系统的领导。政治问责将党的领导在剩余评估权的运作框架中凸显，把绩效考核、人民承诺和政治责任融为一体，为中央提供了超脱于行政体系的统辖手段。党的领导可视为修补上级控权与属地自主性权力之间失衡的“超级机制”，彰显控权与自主性权力相一致的根本路径，各层级政府不仅受到行政激励，在政治问责下还受到政治约束与政治激励，用政治总领行政，使其信念与行动与党中央保持一致。此外，评估权要放在宪法的牢笼里，肆意放权以及评估权的扩张会破坏现有的宪法安排，引发公共权力的结构性滥用，“合法”侵犯公民的权利。最后，拥有剩余评估权的主体具有控制相关信息向上披露的可能，而现代技术的引入能够破除这种控制，进行跨层级监测，促进权力和信息流动，实现技术问责。数字技术以促进内外互动的赋权机制强化了中央政府对地方政府的监控能力，从而降低了其隐瞒信息的意愿和能力，下级政府的投机行为将会被更加便捷和低成本地发现，隐匿或篡改信息而遭受惩罚的风险将被增加。在科层式的行政系统内，信息附着于权力结构流动，而数字技术的引入可以促进流动，一方面，促进信息流动打通层级间反馈的渠道，更精准地监控下级政府的剩余评估权行使；另一方面，对信息技术的掌控增加对权力结构的控制力，协助中央或上级政府隐匿性地完成了对地方政府剩余评估权的调控。

　　评估国家的背景下，政府越来越多地通过运用评估工具来建构治理问题与制定政策方案，评估权力产生层级间的流动和剩余。剩余评估权赋予各层级主体相应的治理空间和行动权能，围绕公共事务运用绩效评估的自主权限，以达到分散风险和属地负责、因地制宜开展绩效管理的目标。文章提出的剩余评估权概念用以解释政府绩效评估的层级间运作，并不指向中央—地方这一单一的委托—代理关系，而是强调政府不同层级间本身就构成了不断转换的委托—代理多层级关系，而评估权能够在这种多层级的转换中传递；同时上下级的政府绩效评估之间也构成委托—代理多层级关系，层层分解、下放的评估考核帮助了评估任务传递，二者合流之下权力和责任向下剩余，权威和控制向上收束。评估是控制权的剩余、行政任务的发包等向下行政授权的过程性的因素，运行于层级管理的全过程，因此，本文不仅仅把评估权当作结果导向，它不只是上级对下级完成任务情况进行检验和评估的控制权，而是囊括了某一层级如何应对上级的评估（如细化上级下放的指标体系）、同时如何针对下级的评估（如根据自身管理需要对下指定考核方案）的更丰富的权力空间。上级赋予下级评估权时，也就释放了应对评估活动、组织评估活动的双重自主性。从这一层面来看，文章提出的分析框架是对控制权理论、行政发包制、行政包干制、目标管理责任制的综合和改进，它适用于政府组织内部多个层级委托方与代理方的复杂管理情形。

　　剩余评估权的发展契合复杂情境下的管理和治理需要，科层组织得以应对多层级治理问题以及治理任务，但是如果剩余评估权不能落到实处，也会产生新的风险。如何对各层级赋予积极性，实施有效的激励和约束，最重要的就是协调“收”与“放”的关系，实现剩余评估权下放和责任收紧的平衡，对剩余权的松紧管制要把握合适的度。这些关于权责关系的探讨在前文已经论述，还需要补充的是，除了“权”和“责”，“能”同样重要，评估“权”的下放更需要“人”的匹配，也即评估者和被评估者的素质能力要匹配权责。有了权力、又具备绩效责任意识的公共组织并不必然就是一个不断提升自我能力而创造未来的组织，它还必须拥有自我评估、自我完善的机制与能力，赋权、问责与增能的有机结合才是转变为学习型组织和实现可持续发展的动力和途径。因此，掌握了剩余评估权的评估者自身更需要进行自我评估和自我管理，破除只靠上级评估与问责的观念，培养自我反思和发展的能力，用剩余评估权自我评估，并通过自我评估分析自身优点、缺点以及面临的机会和威胁，自发式地、由下而上、由内而外地检视与分析自身效能，从而实现外控式的质量保障机制和内控式的绩效提升机制的统合，走向绩效发展性评估，提升自我不断完善的能力。